国家质检中心的前世与今生!

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01 引言

 2017 年 4 月 24 日, 第十二届全国人民代表大会常务委员会第 27 次会议上,国家标准委负责人就《中华人民共和国标准化法(修订草案)》正式向大会做修订说明, 这次新修订的《标准化法》将原来的第 19 条整个删除,那么,1990 年颁布的《标准化法实施条例》第 29 条也将不保。这两处法律法规,是县级以上人民政府标准化行政主管部门依法设置和授权检验机构的法律基础,尤其是《标准化法实施条例》第 29 条,更是国家质检中心设立的法律依据。 一旦新修订的《标准化法》发布,实施 30 多年的国家质量监督检验中心(以下简称“国家质检中心”)将失去上位法的支撑,国家质检中心制度还将存在不存在?现在已经批准的 710 多家国家质检中心以及正在排队等IPO(借用股市用语)的几十家争取国家中心牌子的检测机构都十分关心,国家质检中心的牌子今后到底还有没有?国家质检中心今后的定位(作用)和管理模式会怎样?在此,笔者愿意就国家质检中心的前世今生以及今后的改革发展方向,谈谈个人的一些意见。

 

02 国家质检中心的由来(前世)

 上个世纪八十年代,我国国民经济渡过了极其困难的短缺时代,市场开始呈现勃勃生机,商品供应日趋丰富,随之而来,产品质量问题开始凸显,市场上假冒伪劣产品开始冒头,在这样的背景下,为规范社会主义经济秩序,打击假冒伪劣产品,从上世纪 80 年代初开始,国家有关部门就开始考虑建立国家产品质量监督制度具体做法是建立国家产品质量抽查制度(国家级和省级),同时,建立一支国家级产品质量监督检验中心,来承担国家监督抽查任务和国家最高级别质量仲裁。


1983 年,经国务院批准,按照时任原国家经委主任朱镕基同志的指示,由国家标准总局质量监督局具体规划实施国家产品质量监督检验中心的布点建设。当时的规划是,从有关工业主管部门推荐的具有行业排头兵地位的科研院所中,相对独立出一部分场地、设备和人员,国家投资 50 万元开办费,行业主管部门和承建单位自筹大部分资金、分三批建设 239 家国家质检中心。


1983 年至 1985 年,原国家标准总局(质量监督局)批准筹建了第一批 113 家国家质检中心,目的是:尽快发展成能与国外同类机构对话、能指导国内同类机构、承担仲裁检验。同时,质检系统开始在经济发达地区建综合性质检机构。国家拿出专项资金来支持建国家中心和综合性质检所,国家中心给了 3000 万 ,建设中心城市综合性产品质检所给了 700 万。同时,1988 年 7 月,新成立的国家技术监督局又发文批准了第二批 100 家国家质检中心的建设规划,1991 年,发布了第三批 26 家国家质检中心的建设规划,到1998年,实际完成评审授权的国家质检中心 232 家,其中,属于技术监督系统的只有28家,绝大多数国家质检中心是建在行业的科研院所里边,真正具有行业领头羊地位的实验室。1998 年机构改革以后直至 2001 年 5 月国家质检总局成立,原国家质量技术监督局除了完成第三批规划了的 26 家国家中心授权,基本上停止了新批筹建国家质检中心。来自行业和质检系统内的大约四五十份建设国家质检中心的申请都被无限期押后。


1993 年,原国家技术监督局成立了实验室评审办公室,把计量司归口的计量认证(CMA)和监督司归口负责的审查认可(CAL)以及刚刚兴起的实验室认可业务,都归并到一个部门。1998 年,负责实验室管理的实验室评审办公室和负责体系认证产品认证的认证办公室合并,组建了认证与实验室评审管理司(以下简称“认评司”),全方位负责国家质检中心事务,从立项规划,到评审授权,从投资(开始 50 万,后来有多有少)到监督管理,国家质检中心事务全由认评司负责。2000 年前后, 原国家技术监督局分管领导指示科技司,要从质监系统质检机构规划发展的角度,研究质监系统的质检机构承担国家质检中心的建设问题。


从 2000 年开始,科技司全面介入国家质检中心(系统内)规划建设,质监系统的质检院所申请国家质检中心的积极性被调动起来,从 2001 年 5 月质检总局成立到 2017 年 5 月,国家质检中心数量由 232 家增加到 710 多家,其中,质监系统的国家质检中心由不到 30 家增加到近 400 家。


如果说, 1985 年的《标准化法》第 19 条和 1990 年的《标准化法实施条例》第 29 条,给了全国技术监督局系统在上世纪 80-90 年代大跃进式地建设省、地(州、市)、县级综合性产品质量监督检验所法律依据(全国质监系统 2800 多家质检机构盖因《标准化法》第 19 条而生),那么,2000 年前后关于支持质监系统质检机构建设服务当地经济发展的具有地方经济特色的国家质检中心的战略指示,则相当于吹响了地方质检院所向国家质检中心发起冲锋的号角。


而 2005 年 8 个亿的专项资金以及后来每年的几千万的国家质检中心建设资金质检总局(科技司)都将它用于质检系统质检机构的技术改造(总局成立之后,质检系统外的国家质检中心除了承担“国抽”的经费,从质检总局争取经费很难),这样大的资金投入相当于给人气高涨系统内国家质检中心建设火上浇油,使得总局成立这 16 年,质检系统技术机构申请国家质检中心的烈火越浇越旺。

 


03 国家质检中心的发展(今生)

 

(一)国家质检中心管理的过渡

 

2001 年 5 月 9 日,在两届政府换届当中,党中央国务院为了应对中国加入WTO的需要,决定将原国家质量技术监督局和原国家出入境检验检疫局合并,组建国家质量监督检验检疫总局(以下简称“质检总局”,同时,在原国家质量技术监督局认评司和原国家出入境检验检疫局认证监管司合并的基础上,组建国家认证认可监督管理委员会(国家认监委正式挂牌成立是 2001 年 8 月 29 日)。原两个局认证司(认评司)的职能基本上都划转到了新成立的国家认监委。但 2001 年 8 月份国务院办公厅发布的质检总局和国家认监委、国家标准委的“三定方案”,没明确国家质检中心究竟由谁管。再加上国家认监委正式成立比总局成立晚了 3 个多月,在此期间,国家质检中心的事务成了真空。

 

2002 年到 2004 年,国家认监委和质检总局(科技司)都开展了国家质检中心的立项审批(2003 年闹“非典”基本停滞),双方就国家质检中心的审批权限问题互有说法。为提高效率,明确职责分工,2005 年 2 月 2 日,国家质检总局时任副局长蒲长城召集科技司、监督司有关领导和国家认监委有关负责人召开了专题会议,研究国家质检中心管理问题,会议做出决定:今后,质检系统的质检机构申请国家质检中心,由科技司牵头规划(立项),会签认监委和监督司;社会其他行业的实验室申请国家质检中心的,由认监委牵头规划(立项),会签总局科技司和监督司。会后认监委和质检总局签署了一个会议纪要《新建国家产品质量监督检验中心筹建、授权、批准的有关程序》(以下简称“ 2 月 2 会议纪要”), 这个会议纪要,确立了国家质检中心既归质检总局管,也归认监委管的基本原则 。2005 年 7 月,国家认监委印发了“五定方案”,在实验室与检测监管部的职责中明确“负责国家级质量监督检验中心授权和相关后续监管工作”。

 

(二)国家质检中心进入“双管时代”

 

“ 2 月 2 会议纪要”签署之后,质检总局(科技司)进一步加快了质检系统申请筹建国家质检中心的规划审批,全国省市县三级综合性产品质检院所(纤维检验所/局)你追我赶到质检总局申请国家质检中心, 热情一年高过一年,成了地方技监局(实验室)跑质检总局的“三大事”之一。


1999 年开始,省以下技术监督系统垂管,到 2011 中央决定取消技术监督局系统省以下的垂管体制(很多省最后拖到 2015 年才完成,有的还以整合技术机构为名,没有把技术机构下放到各地市县),在这十几年当中,各省质量技术监督局以抓食品安全为由,重点跟质检总局要求建设食品类产品国家质检中心。2001 年质检总局成立之前的 232 家国家质检中心里面,涉及食品类的只有 14 家,其中,只有 2 家属于技术监督局 ,2002 年至 2004 年,国家认监委先后在上海、四川、湖南、福建、吉林(延边)授权了 5 家跟食品相关的国家质检中心。


2003 年“非典”爆发后,又发生“苏丹红”、“吊白块”等公共食品安全事件,社会对食品安全问题越来越关注。大约 2005 年前后,中央财政拿出巨资来加强质检、农业、卫生系统的技术基础建设,分别给了质检系统 8 个亿、卫生系统 6 个亿、农业系统 3 个亿的专项资金,进行技术改造,提高检验检测和风险预警能力。质检总局用这笔钱,规划在全国质检系统建设 16 家食品类国家质检中心,主要交给省级质监局直属质检院所承担, 国家认监委(实验室部)专门组织专家针对食品类产品国家质检中心的条件进行了研究,制定了相应评审补充要求,后来,在此基础上,2007 年国家认监委发布了《国家质检中心授权管理办法》。质检总局(科技司)从这些批准建设的 16 家食品类国家质检中心(后来又有一些省级、市级机构申请了食品类产品国家质检中心)开始提出这些设置在质检系统内的国家质检中心,在完成认监委组织的计量认证、审查认可、实验室认可三套技术评审(以下简称“三合一”评审)、获得认监委授权后,还要对它们进行验收。慢慢地,对质检系统内的国家质检中心的这样的操作程序,变成了一种制度。而非技术监督系统的行业科研院所实验室通过认监委申请的国家质检中心就没有后面验收批准这个环节。


从 2003 年“非典”结束之后,地方技术监督局向质检总局(科技司)申请在系统内技术机构(主要是质检院所,个别也有计量院所、特检院所、纤维检验局/所)建国家质检中心的速度明显加快,到现在,积极性仍然没有消减。一些质检院所已经拥有六七个国家质检中心的牌子,还在继续申请(非质检系统的个别行业实验室也有这种现象,拿到一两个国家质检中心牌子后,仍然不满足,继续申请第三块第四块国家质检中心牌子),最多的一家机构挂了近 10 块国家质检中心的牌子。


大多数地市、县市级质检所,通过申办国家质检中心,从地方政府那以无偿或者十分优惠的价格拿到了 30-50 亩建设用地,在质检总局、省局和地方政府的支持下,盖起了一万多平米的崭新国家中心大楼,有的顺便把局机关也搬了进去,改善了办公条件(有的局在中央“八项规定”之后,清理办公面积的情况下,又被迫搬了出去搬回了老楼)。质检总局通过一纸批文,让地方技术机构迈上发展快车道,通过建国家质检中心,引起了地方政府的重视,地方政府加大了投入,实验室旧貌换新颜,鸟枪换炮,今非昔比。广东某市一度承诺,只要当地获批准建国家中心,一家给予 30 亩建设用地和 3000 万资金的支持,成了地方政府支持地方技术监督系统质检院所建设国家质检中心的样板。


质检总局一开始并不承若给予质检系统的新建国家质检中心资金支持,但 2005 年前后质检总局从中央财政拿到了 8 个亿的资金用于加强食品检测机构建设的专项资金,一次性给承担了食品类产品国家质检中心的省\市质检院所每家 200 万元的资金投入,后续又陆续给这些食品类国家质检中心一些技术改造资金,这在某种程度上也进一步刺激了地方局申请国家质检中心的积极性。建设在地方技术监督局系统质检院所内的 20 多家食品类产品国家质检中心,在 2008 年“三聚氰胺事件”爆发时一下崭露头角,刚刚武装到位的上百万一台的液质质(高效液相串联质谱)、ICPMS(电感藕合等离子体发射光谱)等尖端设备,在“三聚氰胺’”事件应急处置中发挥了重大作用。此后,质检总局在食品检测上先后又投入了上十亿元的技术改造资金,技术监督局系统质检院所食品检测能力几乎武装到了牙齿,安捷伦、岛津、沃特世、AB公司等世界几大著名的生产理化分析仪器的公司挣的盆满钵满。而这样打造出来的一支顶尖的食品检验机构队伍, 2013 年随着国务院一纸文件划转,从管理机构到实验室设备、人员全都划给了食品药品监督管理局。一些地方的食品检验实验室从综合性产品质检院所拆分出去。

 

质检总局(科技司)在大力支持地方技术监督系统技术机构申请国家质检中心的同时,也把对筹建中的国家质检中心的督促管理和建设后的国家质检中心的监督管理纳入了科技司的重点工作,这 10 年来,先后出台了多份重磅文件:2006 年,质检总局(科技司)印发了《国家质检中心能力建设与评估指南》(国质检科[2006]618号);2007 年印发了《国家质检中心能力建设验收实施细则》(国质检科[2007]56号);2008 年 1 月,发布了《关于印发《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》的通知 》(国质检科[2008]54号);2011 年,印发了《关于印发《质检系统国家质检中心批筹原则与筹建程序的实施意见》的通知》(国质检科〔2011〕471号);2012 年 10 月,出台了《质检总局关于印发<质检系统国家质检中心规划与能力建设分级管理实施意见>的通知》(国质检科[2012]604号)。2015 年 3 月,质检总局又印发了《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》。对国家质检中心的规划建设和管理成了每年质检总局科技工作重点项目之一。

 

相对科技司的重视和大刀阔斧,国家认监委(实验室部)这些年在国家质检中心管理问题上显得力度不大,除了 2007 年印发了一个《国家质检中心授权管理办法》,其他的规范管理国家质检中心文件几乎没有一件出台。虽然发文不多,但国家认监委始终重视对国家质检中心的建设和监管,除了每年要求国家质检中心报送一份工作总结和社会责任报告、每年组织开展对国家质检中心的专项监督检查(飞行检查之)外,还认真处理对国家质检中心的投诉,每年组织国家质检中心负责人培训班(尤其是新批的国家质检中心)。


按照“ 2 月 2 会议纪要”,质检系统外的技术机构申请建设国家质检中心由国家认监委牵头立项论证、批准筹建,从2005年到现在,这 12 年来,国家认监委每年批准系统外实验室建设国家质检中心从一开始每年的 3-5 家上升到近三年的每年一二十家,系统外国家质检中心建设步伐明显加快。每年的国家质检中心主任培训班,讲解检测市场最新发展、国家的最新政策、解读相关评审准则要求等,也得到了国家质检中心的好评。对于监督检查中发现不合格的国家质检中心,国家认监委也发布公告,严肃处理。如,2016 年国家认监委发布第 8 号公告,对 9 家国家质检中心予以点名,列为“异常状态”;2015 年国家认监委发布第 37 号公告,对在国家质检中心专项监督检查中发现存在违规的7家国家质检中心做出了限期整改(整改期间不得出报告)、行政告诫等行政处理,起到了警示作用。

 

04 国家质检中心定位和管理上的纠结(问题)

 

(一)法律地位问题

 

国家质检中心是特定历史时期产生的产物,它的法律地位问题本来不是问题,因为,它是一个授权名称,不是一个法律实体,它没有法律地位,或者说,它本身不具有独立法人资格。为此,国家认监委每次在对国家质检中心发授权文件时,都要指出,某某某机构对国家XXX质检中心出具的检验报告承担法律责任。


2013 年前后,国家质检中心法律地位问题引起了中编办的关注,以为国家认监委、质检总局在批带有“国家”两字冠名的机构,中编办派人来国家认监委、质检总局调查,国家认监委向中编办做了认真仔细的说明,才算过关。出现这样的乌龙是因为一些国家质检中心擅自在地方编办完成了独立注册。


2008 年 1 月,质检总局印发《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》的通知》(国质检科[2008]54号),其中指出,“由质量技术监督系统各级技术机构承建……的国家质检中心,是社会公益性检测机构,具有独立法人地位,能够承担法律责任……。”一些地方曲解了文件精神,为了增加机构编制,把国家质检中心名称独立注册。这些年,河南、天津、安徽、湖南一些地方都出现过这样的滑稽事情(安徽省一些地市编办创造性地注册“安徽省国家XXXX质检中心”),这也是引起中编办关注的一个原因 。

 

不论是设立在质检系统内还是质检系统外的国家质检中心,它都有一个承担法律责任的母体。一般的模式是,由法人机构法人代表出任国家质检中心主任。这个在质检系统容易做到,由质检院(所)长兼任,但在一些层级复杂的科研教育系统,就比较难做到,比如在个别高校(目前设置在高校里面的国家质检中心只有 3 家,但行业授权中心很多),不可能让大学校长兼任国家质检中心主任,一般是由大学里面的学院的院长或者副院长兼任,在国家质检中心授权考核时,认监委规定,非法人代表担任国家中心主任的,要有法人代表对国家质检中心主任的法人授权书,通过这种方式,落实了国家质检中心的法律责任追溯。


从这一届政府开始,大力削减行政许可事项,国务院部门取消和下放行政许可审批事项比例超过 40%,有的部门取消和下放比例超过 70%,质检总局(含认监委)行政许可事项从原来 100 多项,削减到 23 项,其中,国家认监委负责的 7 项。这 7 项当中,为适应进一步削减改革,认监委实验室部负责的三个项目可以合并:产品质量检验机构资格认定、为社会提供公证数据的产品质量检验机构计量认证、向社会出具具有证明作用的数据和结果的检查机构、实验室资质认定。国家质检中心授权没有作为单独的一项行政许可事项,随着《标准化法》的修改,国家质检中心授权还能不能继续下去,国家质检中心还有没有设立的法律依据,都将是个很大的问题。

 

(二)多头管理问题

 

上面已经深度阐述了国家质检中心到底是由质检总局管还是由认监委管,现在明确,两家都管。但在基层,其实分不清楚质检总局和认监委的关系的,很多人理解认监委就是认可委,负责国家质检中心的技术评审,质检总局负责国家质检中心授权和监管,包括质检系统外的一些国家质检中心,在他们的宣传墙或者宣传材料上,也是赫然写着“国家XXXX中心是经国家质检总局授权的……..”。 至于什么系统内系统外的分工,一般没几个实验室搞得清楚。而且,同样是国家质检中心,系统内和系统外的,从筹建到后续批准,走的程序大有不同,认监委牵头筹建和批准的系统外的国家质检中心,没有后面的验收、批准成立环节,系统内的国家质检中心则多了后面两个环节。

 

除了质检总局、认监委 ,能对国家质检中心实施“管理”的机构还有好几个:首先是中国合格评定国家认可中心(中国合格评定国家认可委员会的秘书处,法人单位,业内俗称“认可委”),1997 年,原国家技术监督局印发《关于调整产品质检机构认可方式的通知》(技监局评法(1997)81号),明确将国家质检中心的计量认证、审查认可、实验室认可三套技术评审 (“三合一”评审)一并交给中国实验室国家认可委员会(CNACL)组织实施。 2003 年,原中国实验室国家认可委员会和原出入境检验检疫局的进出口实验室认可委员会(CCIBLAC)合并,组建新的中国实验室国家认可委员会(CNAL),2006 年,独立的实验室认可委撤销,并入中国合格评定国家认可委员会(CNAS),CNAS受国家认监委委托,继续承担着国家质检中心的“三合一”评审,另外,认监委组织开展国家质检中心的专项监督检查也大都依赖CNAS,甚至,国家质检中心的证书/证书附表制作、发放,新批的国家质检中心的公章的刻制和发放都委托给了CNAS在操作,CNAS在国家质检中心管理上发挥了不可替代的作用。

 

此外,设在质检系统内的国家质检中心还要受省级质量技术监督局和所在地质量技术监督局的管理,人财物完全没有一点自主权,都是局里说了算。设在非质检系统的行业科研院所里的国家中心,要接受行业科研院所的领导,人财物也基本没有支配权,另外,机械、轻工、建材、化工等原来几个工业部门的国家质检中心,还要接受原来的行业部委(局)转变为行业联合会的指导和管理,但是,这些行业联合会对国家质检中心的影响力、管理权限越来越弱,代之而起的是工信部。工信部这几年跟国家认监委达成共识,严格按照《标准化法》相关规定,在工信部管理的行业领域设立国家质检中心,要由他们初审推荐,等于在主要工业产品领域,工信部对国家质检中心的设立,拥有了一定发言权。


国家质检中心本来只是法人实验室(质检机构)的一块牌子,一项资质能力达到国家级水平的政府背书,但正如上述原因,这些部门和机构,都对国家质检中心行使规划、评审、监管职能,来自政府的干预越来越多。

 

(三)作用定位问题

 

国家质检中心设立的目的,是为了建立国家最高的产品质量监督制度,为质量监督提供最高级的质量仲裁支撑。但在实际发展中,一些地方和实验室争当国家质检中心,早已偏离了这个初衷。2003 年以后批准的 400 多家国家质检中心,承担过国家监督抽查任务的很少(大约不足 20%),一些地方技术监督局热衷于申请国家质检中心,更多的是想要通过这块牌子,能在地方政府拿到土地和财政支持,当然,也帮助地方质检院所得到发展,帮助提高地方技术监督局的执法技术保障能力。


基于此,2007 年 9 月国家认监委发布的《国家质检中心授权管理办法》并没有对国家质检中心下定义,也没有规定国家质检中心究竟哪些作用,哪些业务能出国家质检中心的报告,只在第二条规定:“国家对承担政府部门组织实施的产品质量监督抽查中的产品质量检验、产品质量争议仲裁检验等工作,并以国家产品质量监督检验中心的名义向社会出具具有证明作用的数据和结果的产品质量检验机构实行授权制度。” 2008 年 1 月,质检总局(科技司)印发的《关于印发《加强质检系统国家质检中心规划与能力建设管理工作的意见》的通知 》(国质检科[2008]54号)里,同样也回避给国家质检中心下定义,只在第一条里笼统说:“……的国家质检中心,是社会公益性检测机构,具有独立法人地位,能够承担法律责任,由国家授权、具有第三方公正性地位,承担国家各类产品质量检验任务,向社会提供公正检验测试服务,开展检测技术研究开发,承担有关标准(规程)的试验验证及制(修)订等工作。”

 

由于国家质检中心批的越来越多,而且新批的国家中心很少承担国家监督抽查任务,2009 年前后, 有人就提出,应当取消“国家XXXX质量监督检验中心”名称里的“监督”二字,叫“监督检验中心”名不符实,这个意见得到了好些人的认同,认为,这些国家中心,大都拿国家中心的名义去赢取商业检验市场,违背市场公平竞争的原则,一些政协委员、党外人士也给中央领导上书,认为这些机构打着“国家”的旗号,让人以为他们是执法机构,混淆视听,谋取不当利益。从 2015 年开始,取消国家质检中心的改革呼声也越来越高。

 

(四)异地设立分支机构问题以及能力分包(联建)问题


早在 1991 年,国家质检中心刚刚批准建立百十来家,就出现了一家国家质检中心跑到其他地方(跨省)挂牌设立分支机构,当时负责国家质检中心事务的原国家技术监督局监督司(1994 年成立实验室评审办,国家质检中心事务划转到实验室评审办,1998 年变成认评司,2001 年变成国家认监委)发文明确:严格禁止国家质检中心异地设立分支机构。从认监委管理角度来说,国家质检中心不允许异地设立分支机构(挂牌)的政策一直没有变,但一些国家质检中心以在异地设立干活的工作场所为名,跨省设立检测实验室的现象并没有杜绝,尤其是在珠宝(金银首饰)检测、汽车检测领域。质检系统积极申报国家质检中心的时候,出现这样的情况:省质检院与一些地市质检院(所)同时申报相同产品类别的国家质检中心,或者,两个相隔几百公里的地级市同时申报相同或者相近的国家质检中心,省局协调不下来,就都报上来,提出一家中心,两地共建,质检总局(科技司)发筹建批文时,这样写:批准在XXXX质检院(所)基础上,筹建国家XXXX质检中心,并在XXX质检院(所)设立分支实验室。


2011 年,质检总局印发的《质检系统国家质检中心批筹原则与筹建程序的实施意见》的通知》(国质检科〔2011〕471号),干脆规定了几种情况下,如果省质检院设立了国家质检中心,可以在其他地市(质检院所)设立分中心。颠覆了国家质检中心不允许异地设立分支机构的政策。这样的做法,看似没毛病,但实际给后续的认监委组织“三合一”评审、授权、监管(监督评审、复评审)带来很大的困难(困扰)。


2004 年至今,质检总局(科技司)批的这种异地两家机构共建一国家质检中心的案例大概有小二十家。非质检系统的国家质检中心这些年出现异地设立分支实验室的主要集中在珠宝和汽车领域。一些非质检系统的汽车产品国家质检中心异地设立检测实验室,突出方便企业(进口)的需要,强调总部统一管理体系,人财物和管理是一致的,不出现分支机构名义出检测报告,而且,异地的实验室也都通过了CNAS组织 的专家评审,因此,这些年,国家认监委对他们也采取了宽容的态度。在2015 年质检总局 163 号令发布的《检验检测机构资质认定管理办法》(以下简称“163号令”)里对分支机构问题做出了原则性规定:第十五条: 检验检测机构依法设立的从事检验检测活动的分支机构,应当符合本办法第九条规定的条件,取得资质认定后,方可从事相关检验检测活动。而第九条是规定申请资质认定的机构应满足的六种情形(条件),似乎跟国家质检中心扯不上关系。

 

关于国家质检中心的能力能不能分包的问题,还有如何处理系统内系统外质检机构联建国家质检中心问题,也是近年来出现很棘手的问题。这个问题主要是因为这些年地方技术监督局为一些市县质检所申请国家质检中心带来的。在某市(县),在某个行业(领域)有一家特别大的企业(过去计划经济时代,都是正厅局级的企业),或者,该产品领域有大大小小十几家几十家企业,产业集中度比较高,省技术监督局就说,要支持地方经济发展,地方政府也承诺给资金给土地,只要你在我这批建国家质检中心。但实际,我们的市县质检所在该领域的检测能力基础很弱,怎么办?地方政府牵线,把企业的大型设备、专业人员租借给技术监督局,算技术监督局的人,穿上技术监督局的制服,大型设备搬不动,在厂区里划出部分场地来,说是归技术监督局(租借)了,这样来申报国家质检中心。


《质检系统国家质检中心批筹原则与筹建程序的实施意见》的通知》(国质检科〔2011〕471号)说了一大堆高大上的原则,要有产业集中度、要有检测基础、要有政府支持、要有学科带头人,而实际上,除了政府承诺给地给资金支持,软件(人才、技术),还有大型专业设备一下子哪来?就出现跟企业分包或者说租借的问题。471 号文件又规定,地方技术监督局在与系统外机构联合建设国家质检中心时,技术监督局要占控股,但技术监督局一没资金二没技术三没设备,凭什么控股?但在地方政府干预下,往往双方能够达成协议,不管怎么说,先把总局筹建批文拿到再说。但总局 2008 年 54 号文件规定,拿到筹建批文要求在  18 个月之内完成筹建,不但要接受认监委的“三合一”评审,还要接受总局的验收,这对于那些市县质检所平地起上马的国家质检中心谈何容易!结果是,按时完成筹建任务的寥寥无几,大部分都超期,最多的能超期4年!


为了应对质检系统这种“拔苗助长”靠向系统外机构或企业“分包”合建方式申请国家质检中心的“三合一”评审,2015 年质检总局发布的 163 号令 ,关于分包问题做出了调整:第三十一条: 检验检测机构需要分包检验检测项目时,应当按照资质认定评审准则的规定,分包给依法取得资质认定并有能力完成分包项目的检验检测机构,并在检验检测报告中标注分包情况。具体分包的检验检测项目应当事先取得委托人书面同意。这一条不是专门针对国家质检中心的,但有了这一条,那些系统内“拔苗助长”的国家中心在“三合一”评审时,要容易过关些。

 

05 国家质检中心的未来(思考)

 

根据 2017 年 7 月 14 日质检总局、认监委刚刚发布的“ 2016 年度全国认证认可检验检测服务业统计信息”,截止 2016 年年底,我国的检验检测机构现在总数已经达到 33235 家,检验检测认证已经列入国家高技术服务业。2016 年,3 万多家检测机构实现营业收入 2065.11 亿元,较 2015 年增长 14.73%,检验检测市场总额连续 5 年保持 12% 以上的增长,远高于国家的GDP增长速度。沪深两市及创业板上市的检测机构已达 40 家,其中华测(300012)、国检集团(603060)、电科院(300215) 分别是民营检测企业、国有检测企业和公私合营检测企业的代表。

 

为有效解决我国检验检测认证机构小而散的状况,推进检验检测认证机构整合做大做强,2014 年 2 月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》国办发〔2014〕8号),这是国家层面首次出台指导有关检验检测认证机构整合和健康发展的战略文件, 文件指出:到 2015 年,基本完成事业单位性质的机构整合,转企改制工作基本到位 ……到 2020 年,建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理体制和运行机制,形成布局合理、实力雄厚、公正可信的检验检测认证服务体系,培育一批技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的检验检测认证集团。


一年以后,2015 年 3 月,质检总局为落实国办 8 号文件,出台了《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》(国质检科〔2015〕86号),将质检系统质检机构分为公益类和经营类两类,明确:质检系统质检机构原则上整合为经营类检验检测机构。确有需要的,可在省级(计划单列市、副省级市)设立公益类检验检测机构。整合模式分为 5 种:行政划拨,授权经营,拆分归并,公共平台,整体改制。上述两个文件不论是对于设置在质检系统的近 400 家国家质检中心还是设置在非质检系统的国家质检中心,都具有重要的指导意义和引领作用。

 

第一,国家质检中心设立的上位法(《标准化法》)面临修订,设立国家质检中心的法律依据面临调整,第二,国家大力削减行政许可,国家质检中心批准授权作为一项行政许可面临取消,第三,国家大力规范引导检验检测机构做大做强,提出质检系统事业单位性质的质检机构向企业化转制(这与笔者在本刊的前身《现代测量与实验室管理》2014 年第 3 期上发表的《质检系统质检机构社会中介化利弊分析 》提出的思路完全吻合),设在省市县质检系统质检机构里的国家质检中心面临体制机制的重大改革,究竟何处何从?质检总局也好认监委也好,目前并没有出台具体指导意见。笔者根据这些年质检总局(科技司)连续发出的一些文件脉络,以及认监委实验室监管部一些领导的思想,就国家质检中心下一步的改革发展提出如下建议:

 

(一)  应尽快统一国家质检中心的管理机制,尽快出台国家中心改革政策。


国家质检中心是原国家标准局开始启动、原国家技术监督局根据当时的经济发展需要设立的国家最高产品质量监督检验队伍, 30 多年过去了,现如今不论是经济形势还是检验检测市场形势的发展,都与 30 年前不可同日而语,当年的一些适应当时经济发展需要的举措,过去 30 年后到今天也不一定适应“十九大”即将召开,在“十九大”召开后、明年“两会”召开、政府换届,据称相关“大部制”改革还将继续深入推进,有关方面应当利用这次改革机会,统一国家质检中心的管理,统一出台国家质检中心(不论质检系统内还是系统外)的改革方案。

 

国家质检中心改革政策,笔者认为应明确以下几个方面事项:

1.     国家质检中心的规划、组织评审、授权和验收、监督管理统一由一个部门负责;

2.     删除“国家XXXX产品质量监督检验中心”中“监督”二字,还国家质检中心属于技术机构而非执法机构的本来面目;

3.     国家质检中心名义只能在接受政府监督检验任务时,方可以国家质检中心名义出具检验报告,市场商业委托检验不得以国家中心名义出检验报告,一律使用法人机构名称出报告;

4.     严格禁止以国家质检中心名义取得编办事业法人注册登记或者工商登记,已经获得的,应予以注销;

5.     取消国家质检中心授权标识(CAL),国家质检中心的能力范围在其所属法人机构的资质认定(CMA)证书中单独体现。

6.     鼓励国家质检中心所属母体法人机构,以资本为纽带,以市场为导向,开展重组兼并,做大做强;

7.     强调国家质检中心的公益性,规避趋利性。鼓励以国家质检中心名义开展检验检测技术创新和标准验证、风险监测等公益性活动,除非特殊案件,一般司法鉴定、仲裁,应避免使用国家质检中心名义而应当以法人机构名义出具报告。

8.     暂停在传统产品领域新增国家质检中心,已经批准筹建的,限期 18 个月必须完成筹建,尚在申请(论证)中的传统产品(产业)“国家中心”一律停止受理。

 

(二)  未来国家质检中心的定位(名称)和作用

 

国家质检中心是历史的产物,经过 30 年的发展,到今天,对它的评价,誉毁参半 。应该说,国家质检中心制度,是政府完成最高质量监督和质量仲裁的需要,后期,也是支持地方经济发展的需要,在打击假冒伪劣产品、提升产品质量、提高技术监督执法技术含量等方面发挥了不可替代的作用。但是,也不得不承认,国家质检中心这种依赖政府公权力干预检验检测市场的存在,一定程度上,违反了市场公平竞争的原则,检验检测市场应该按照市场的自身的规律去运作去发展,尽量减少政府干预。


今年 6 月 13 日,李克强总理在全国深化减政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上指出:“……在新形势下推进“放管服”改革、转变政府职能,就是要从微观管理、直接管理为主转变为宏观管理、监督管理为主,从根本上扭转政府职能缺位、越位、错位的现象……”、“……通过“放管服”改革,对部门手中权力和相关利益“割肉”,就是要把生产经营和投资自主权交还给企业,激发市场主体活力和社会创造力,既解决效率问题,也有利于维护公平”。


国家质检中心应该说已经阶段性完成了它的历史使命,经济社会发展到一定成熟阶段,最终势必取消国家质检中心制度 。上述国家中心改革政策建议,实际上也是折衷的安排(建议)。通过这样的改革,释放的信号是:国家质检中心不能再成为地方政府的面子工程,不能成为地方少数利益团体谋利的工具。少数检验机构,只注重利益,不关心执法公正,只趋利市场,不关心产品质量风险监控,违背了国家建立技术机构的初衷。决不能以牺牲质检部门监管公信力为代价,换取技术机构所谓的创收增效。斩断国家质检中心的市场利益驱动,对于质监部门来说,已经到了“壮士断腕“的时候,不如此,则国家质检中心一步步沦为一些利益团体的谋利工具,势必走向灭亡。

 

未来国家质检中心的定位(作用)应当是:国家的检验检测技术创新基地、标准验证基地、 产品质量监督检验的技术依托、产品质量提升的助力机孵化器、产品质量争议最高裁决者,市场公平竞争的守护者。



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